《政务信息资源共享管理办法（送审稿）》起草说明

《政务信息资源共享管理办法（送审稿）》起草说明

为规范和促进政务信息资源共享，深化业务协同，避免重复建设，提升社会管理和公共服务水平，市电子政务管理中心起草了《政务信息资源管理办法（送审稿）》（以下简称《办法》）。下面对起草过程中涉及到的几个主要问题进行说明。

一、制定政务信息资源共享管理办法的必要性

这个问题实际上由两个部分所组成，首先是推进政务信息资源共享的必要性，其次是制定统一的政务信息资源管理办法的必要性。

（一）实施政务信息资源共享的必要性

我国电子政务建设仍处于初始阶段，缺乏统一的顶层设计和标准规划，导致了普遍的“信息孤岛”和“重复建设”现象。我市同样面临着信息资源不能共享，互联互通不畅，开发利用滞后等问题。从信息安全、技术、制度等方面入手，构建一个完善的信息资源共享体系，对于消除重复建设、推进政务协同，实现服务型的电子政务具有重要的意义：

（1）消除重复建设，节约财政资金投入。科学规划设计的信息资源共享交换设施，可实现政务数据在各职能部门之间合理分布及高效交换，避免数据及基础设施的重复建设；可提供丰富应用系统公共组件，为电子政务系统的共用提供支持，最大程度避免应用系统的重复建设。

（2）促进业务协同，提高政府工作效率。依托完善的信息资源共享交换体系，能实现不同层级政府和政府不同部门之间信息普遍共享，政府自身应用的协同办公、决策支持、应急指挥等系统可实时交换数据，减少中间环节，大幅提高办公效率。

（3）提高运行质量，增强公共管理水平。信息资源共享可提高人口、法人、地理信息、社会信用等基础数据库的准确度和覆盖范围，实现部门间数据的对比、汇聚、共享，提升公共安全、社会保障、城市管理等领域管理精细化水平。

（4）提升服务效能，促进经济社会发展。推进信息资源共享，建设一体化政务服务体系，可显著提高对企业和公众的信息服务水平，促进经济社会发展。信息资源共享公开，鼓励社会力量进行增值开发，不仅可以丰富政府信息资源，还可促进信息内容产业的发展。

（二）制定政务信息资源共享管理办法的必要性

在信息资源共享实践中，建立规范的制度机制，能有效消除部门利益纠葛和部门制度不一造成的障碍，可统一应用系统的技术和标准，提高交换效率，降低建设维护成本。

1．增强信息资源共享工作的推动力。

建设市级的制度规范，能够确立信息资源共享的重要地位，增强信息资源共享工作持续性。可避免部门自发信息资源共享目标的局限性（往往只注重内部效率提升），将注意力集中于全面提高公共服务质量，与社会形成开放、良性互动。

2．消除影响信息资源共享的制度障碍。

由于缺乏市级的制度规范，一旦推动信息资源共享的举措与其他制度规范不一致，就很容易造成制度上的障碍，无法推动信息资源共享工作的开展。

3．确立信息资源共享的技术标准规范。

缺乏规范性的制度规定，使信息资源共享在不同的区域与部门间造成各自为政的局面，各部门独立建设数据库、应用系统、交换系统等采用的技术和标准各不相同，无法互联互通，为全市范围内的进一步的信息资源共享利用和业务协同造成障碍。

二、编制《政务信息资源共享管理办法（送审稿）》的基本考虑

制定政务信息资源共享管理办法，既要考虑国家和省有关政策法规，又要紧密结合我市电子政务和信息化发展现状。

（一）我市电子政务现实情况

我市的电子政务发展水平处于国内较先进行列，各领域应用不断向纵深发展，统一的电子政务云平台和电子政务网络为信息资源共享提供了坚实基础。

1．建成国家A级标准的非电信业务数据机房，搭建公共服务云平台和电子政务云平台，现已连接各区市和230多个市直部门，支撑公交、交通、旅游等政务应用系统40多个。电子政务外网连接八个区、市（开发区）和230多个市直部门、单位，为信息资源共享平台建设提供了坚实基础。

2．政府网站连续十二年位列全国地级市前20名。设有三大功能版块，五个用户频道，英、日、韩三种外文版，日均访问量近10000人次。

3．电子审批系统涵盖52个具有行政许可审批职能的部门，其他独立审批系统全部与电子审批系统进行连接和数据交换，市级与区县实现事项协同审批。

4．是农村党员远程教育全国首批9个试点市之一，共建成农村远程教育站点2893个，建成“省级规范化站点”8处，创建了“威海农兴远教网站”，处于省内领先行列。

5．建成全市统一的社会保障系统，养老、医保、工伤、失业、生育五险实现同一数据中心管理，全市近90%的人员被纳入系统。劳动力管理实现了市、区（县）、街道（乡镇）、社区的四级实时联网，发行、启用社保卡98万张，参保人员持卡率达到98%以上，系统应用水平位居全省前列。

领先的电子政务应用也对信息资源共享提出了迫切需求，良好的公共基础设施为信息资源共享提供了建设基础。

（二）影响信息资源共享的主要因素

缺乏明确的政策法规以及部门利益纠葛是影响信息资源共享的主要因素。政府自身管理水平和技术水平的限制，导致信息资源开发利用水平很低。我市目前的政府信息资源共享状况分析，主要存在以下几个方面的问题：

（1）对政府信息资源共享的认识不足

一方面认为政府信息共享就是政务信息的公开，只要把一些政策法规、政府新闻发布到政府网站就可以了。另一方面存在着“重硬件、轻服务、轻内容”的意识，专注于昂贵的设备、先进的架构以及充裕的带宽，忽视了信息资源的开发与利用。

（2）利益驱动为信息资源共享造成障碍

各部门难以舍弃独占信息资源而带来的权力和利益，要么不断强化自身在共享机制中的地位，要么有意识地抵制或排斥共享机制的运行。信息资源共享需要制定规章制度，也要加大对软件的投入，却难以产生明显的政绩，也使一些决策者对此不感兴趣。

（3）缺乏规范化、标准化的管理机制。

信息系统由各行业各部门都根据自身特点开发建设，缺乏统一的标准、规范和兼容性，难以有效地实现信息共享。基础数据库建设没有统一的规划，不同领域、部门之间的数据库连接不畅，导致了高投入、低效用。各部门独立开展的数据共享，存在技术标准不统一，交换效率低，建设维护成本高等问题。

（4）信息资源深层次开发利用不足。

政府缺乏向社会提供信息服务的积极理念，没有将改善信息服务与提升国民经济运行效率结合在一起，大部分信息资源处于闲置状态。也没有找到利用信息资源进行增值服务的良好模式，没有按照市场需求开发信息产品，无法实现政府信息资源增值服务的规模效益。

（三）起草《政务信息资源共享管理办法（送审稿）》的基本原则

制定我市的信息资源共享管理办法，既要严格依据国家和省政策意见，又要紧密结合我市实际，还要认真吸取最先进理念。

（1）基础设施建设市域一体化

我市已建成覆盖市直各部门和各区市的电子政务网络，及全市统一的电子政务云平台，为政务信息资源共享交换平台提供了良好基础。公安、人社、民政等各领域信息化程度高，数据基本集中于市级及以上部门。鉴于此，《办法》明确提出建设覆盖全市各部门和各区市的共享平台，并要求各区市统一利用市级平台，更有利于深度的全市范围的信息资源共享和业务协同。

（2）适用范围扩展至公共服务企业

水、电、暖，公交、有线电视等公共服务企业掌握大量服务资源，将这些服务纳入政府网站等统一的政务服务平台已实行多年，但是存在服务内容不多，深度应用不足等问题，因此在制定《办法》时决定公共企业参照执行，以便建设更便捷的一站式服务平台。将适用范围扩展至公共服务企业，既肯定了义务主体范围的广泛性，又比现有的界定方式更为全面、科学，可以有效地规范所有的资源共享活动。

（3）注重发挥对经济社会的推动作用

推动政务信息资源共享的主要目的是提升全市电子政务应用水平，最终目的是促进经济社会发展。《办法》充分考虑国家有关信息开放的政策，既关注政府效率提高，又关注公共服务能力，还注重对经济发展的促进。《办法》特别提出要通过共享平台推进政务信息开放，引入社会力量加强对政务信息资源的开发利用，提高政务信息资源使用效率，促进信息内容产业发展。

（4）突出兼容性、渐进性原则

全市各部门已经建设了大量信息化系统，部分系统连接国家、省以及各区、市，有些部门之间已建设了独立的数据交换系统，在信息资源共享交换设施建设中要兼容不同的系统、标准和协议，部门间交换可逐步迁移至市统一平台。基础数据库建设方面，面临部门法规政策和利益障碍，且基础数据库建设涉及部门较多，也应逐步推进，不可一蹴而就，随意采用一刀切式的硬性做法或规定。

（5）明确较完善的监督检查机制

为保证《办法》的贯彻落实，首先确定是政府办公室为信息资源共享的主管部门，负责协调解决实施过程中的重大问题。另一方面，征求意见稿尽量设计激励约束机制，包括年度报告制度与绩效评估制度等。明确在全市财政投资信息化项目建设中，要通过信息资源共享审核。

三、起草经过

（一）起草：市电子政务管理中心依据《山东省政务信息资源共享管理办法》起草了《办法》。起草过程中参阅了《南京市政务信息资源共享管理办法（试行）》（宁政发〔2011〕91号）、《宁波市政府信息资源共享管理办法》（政府令171号）、《广东省政务信息资源共享管理试行办法》（粤府办[2008]64号）、《深圳市政务信息资源共享管理暂行办法》（深府〔2006〕143号）、《北京市政务信息资源共享交换平台管理办法（试行）》、《东莞市政务信息资源共享平台使用管理规定》等，并吸取了《跨部门政府信息资源共享的推进体制_机制和方法》、《电子政务环境下政府信息资源共享模式与运行机制研究》、《大数据时代政府部门间信息资源共享策略研究》、《山东省电子政务信息资源共享问题研究》等博士和硕士论文的研究成果。

（二）论证：经过中心内部的多次讨论修改后，2015年5月份，邀请我市信息化领域专家和重要部门电子政务主管人员进行论证。专家提出了加强新建电子政务项目和信息资源共享项目的审核，以便充分利用好电子政务资源共享平台杜绝重复建设；加强监督管理，加大对违反信息资源共享管理办法行为的处罚力度等意见。

（三）征求意见：2015年6月23日至2016年7月15日，征求40多个部门意见，获得并采纳的有效意见4条。

四、主要内容说明

《办法》共设7章，包含基础设施建设，信息采集、共享，信息安全等内容：

第一章总则，界定了政务信息资源共享的适用范围、基本原则、主管部门等。

第二章基础设施建设，规定了信息资源共享交换平台、基础数据库、信息资源目录的建设原则，界定了政务信息共享管理部门及其他部门的责任义务，明确了共享基础设施建设市域一体化原则。

第三章信息采集，明确了依法采集、一数一源的基本原则，规定信息采集必须确保真实、可靠、完整。

第四章信息共享，明确了拥有信息资源部门的共享义务，不同种类信息资源共享的程序等。

第五章信息安全，规定了信息共享基础平台应采取的安全措施及达到的标准，部门参与信息共享应负的安全责任。

第六章监督管理，规定了政务部门实施政务信息资源共享应采取的制度措施，政务部门违反《办法》有关规定的行为及处罚等。

第七章附则。